在PPP熱潮中，中央多項政策均明文嚴禁固定回報，這是規(guī)范發(fā)展之必然，有利于中國PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。環(huán)保PPP項目也不例外，而實踐中，部分地方確實已將保底量視為固定回報、政府兜底。這樣一來，則會給環(huán)保PPP“保底量”扣上“固定回報”的帽子。

　　《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，PPP政策走向備受關注。財政部有關領導2017年11月初表示，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。PPP規(guī)范發(fā)展，已是當前和今后一段時期推廣運用PPP模式工作的重要內容。禁止固定回報也是規(guī)范發(fā)展極為重要的一環(huán)，不過環(huán)保PPP項目的“保底量”是否屬于固定回報則有必要進行研究與厘清。

　　一、嚴禁“固定回報”有利于PPP長遠發(fā)展

　　此類PPP熱潮中，中央多項政策均明文嚴禁固定回報，這是規(guī)范發(fā)展之必然，有利于中國PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　1、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(25號令)第二十一條：政府可以在特許經營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

　　2、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)：嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　3、《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(財金[2016]32號)：要堅決杜絕各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資；要杜絕固定回報和變相融資安排，在保障社會資本獲得合理收益的同時，實現激勵相容。

　　4、《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函[2016]47號)：對采用建設-移交(BT)方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不予受理。

　　5、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)：各級財政部門要會同有關部門統(tǒng)籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設計PPP項目實施方案，確保充分體現“風險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規(guī)避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。

　　6、《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號)：不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

　　7、《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金〔2017〕76號)：項目不得采用建設-移交(BT)方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

　　8、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)：政府可以在符合PPP相關政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

　　9、《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)“集中清理已入庫項目”的情形包括：“(四)構成違法違規(guī)舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。”

　　二、“固定回報”的實質在于幾無風險、弱績效關聯(lián)

　　世澤律師事務所合伙人、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家靳林明在《PPP項目“固定回報”是要問一個明白，還是要裝作糊涂？》一文中指出，固定回報是在政府和投資人之間的概念，是從投資人的角度來看待的，所關注的是除投資人投入的資金外，從政府方獲得的額外收益是否是固定的、是否承擔了對應的風險；固定回報不是說投資人不承擔風險，而是說在PPP項目中，投資人獲得的回報與項目自身建設、運營好壞沒有關聯(lián)，或者關聯(lián)度不高。

　　顯然，固定是表面，幾無風險、和績效是否高度關聯(lián)是關鍵內核。

　　三、環(huán)保領域“保底量”被誤傷

　　北京清控偉仕咨詢有限公司總經理、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家劉世堅在就財金[2016]32號文件進行點評時指出，需要注意的是，對于“固定回報”和“明股實債”的邊界及特征若無明晰界定，則類似于對“保底水量”之類合理商業(yè)安排發(fā)生誤傷的情況必然無法杜絕。

　　實踐中，部分地方確實已將保底量視為固定回報、政府兜底。E20環(huán)境平臺從多家環(huán)保企業(yè)得知，有些地方政府在污水處理PPP項目中沿用國家有關禁止固定回報的政策規(guī)定，不同意設置保底水量條款。在垃圾處理領域，也出現保底量條款被取消的情形。某固廢行業(yè)龍頭企業(yè)高層在2017年9月一次PPP論壇上發(fā)言時表示，“保底量是很多垃圾發(fā)電項目和污水處理項目PPP協(xié)議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩(wěn)定增長，一些垃圾發(fā)電項目PPP協(xié)議中政府堅持取消保底量的條款，企業(yè)也只能不情愿地接受了。”